ITBiz | lekasina.com

By ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ในการประชุมของ คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) รักษาการ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งขาติ (กสทช.) เมื่อวันที่ 13 กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๕๔ คณะกรรมการได้มีมติเห็นชอบร่างประกาศ กทช. ว่าด้วยการกำหนดข้อห้ามการกระทำที่มีลักษณะเป็นการครอบงำกิจการโดยคนต่างด้าว พ.ศ…. โดยให้มีการเพิ่มเติมข้อความในส่วนของการเกริ่นนำของร่างประกาศว่าเป็นการดำเนินการอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๔๙ มิใช่เป็นการเร่งรัดดำเนินการในห้วงระยะเวลาปัจจุบัน ซึ่งทำให้ผู้เขียนยิ่งมีข้อสงสัยว่า การดำเนินการดังกล่าวเป็นการเร่งรัดของ รักษาการ กสทช. ชุดนี้ก่อนที่จะหมดวาระในเวลาเพียงอีกเดือนกว่าๆ หรือไม่

ร่างประกาศฉบับนี้ไม่ได้อยู่ในความสนใจของสื่อมวลชนดังเช่นของ กรณี พ.ร.บ การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. ๒๕๔๒ (สืบเนื่องจากการที่บริษัท True Move ขอให้มีการตรวจสอบว่าบริษัท DTAC เป็นบริษัทต่างด้าวหรือไม่) หากแต่จะเป็น กฏ กติกาที่จะมีผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญอย่างยิ่งต่อภาคธุรกิจโทรคมนาคมของไทย เนื่องจากประกาศดังกล่าวได้กำหนดนิยามของคนต่างด้าวจากอำนาจในการควบคุมบริษัท (corporate control) โดยพิจารณาจากปัจจัยที่หลากหลาย เช่น สิทธิในการออกเสียง แหล่งที่มาของเงินทุน การทำสัญญาเกี่ยวกับทรัพย์สินทางปัญญา สัญญาจัดซื้อจัดจ้าง สัญญาบริหาร การโอนราคา ฯลฯ ในการรับฟังความคิดเห็นนั้น (ซึ่งรายงานการรับฟังความคิดเห็นไม่ได้ลงในเว็บไซต์ ต้องขอ) ผู้ประกอบการรายใหญ่ในตลาดมากกว่า 1 รายได้ทักท้วงว่า นิยามของคำว่า ”อำนาจในการควบคุม” ในร่างประกาศฯ ดังกล่าวกว้างเกินไป ชี้วัดได้ยาก ทำให้เกิดปัญหาในการตีความ นอกจากนั้นแล้ว การประเมินว่าคนต่างด้าวมีอำนาจในการควบคุมเกิน “กึ่งหนึ่ง” ของอำนาจการควบคุมโดยรวมของกิจการนั้นยิ่งไม่เป็นรูปธรรม ทำให้เกิดความไม่แน่นอนแก่ผู้ประกอบธุรกิจ

ผู้เขียนมีความเห็นว่า กฎ กติการในการกำกับดูแลธุรกิจที่มีความคลุมเครือและให้อำนาจดุลยพินิจอย่างกว้างขวางแก่หน่วยงานที่มีอำนาจในการบังคับใช้ ซึ่งมีอยู่อย่างดาษดื่นในประเทศไทยนั้น เป็นปัจจัยที่ทำลายภาคธุรกิจของประเทศ เนื่องจากผู้ประกอบการเอกชนต้องเสียเวลาและเงินตราในการวิ่งเข้าหาผู้ที่มีอำนาจเพื่อให้มีการตีความที่เป็นประโยชน์ต่อตนเองหรือเป็นโทษต่อคู่แข่งมากกว่าที่จะใช้เวลาในการพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันในเชิงธุรกิจของตนเอง ทั้งนี้ ข้อ 3 ของร่างประกาศดังกล่าวระบุไว้ว่า “ … คณะกรรมการอาจพิจารณายกเว้นการบังคับใช้ประกาศนี้ ไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วน แก่การครอบงำกิจการโดยคนต่างด้าวตามวรรคหนึ่งซึ่งมีลักษณะสอดคล้องกับแนวปฏิบัติอันเป็นที่ยอมรับทั่วในทางธุรกิจ แต่ทั้งนี้ให้พิจารณาข้อเท็จจริงและเหมาะสมเป็นรายกรณีไป” กสท. ได้ท้วงติงว่าข้อความนี้ให้อำนาจแห่งดุลยพินิจแก่หน่วยงานกำกับดูแลโดยปราศจากหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน โปร่งใส แต่การชี้แจงของสำนักงาน กสทช. เพียงระบุว่า “ผู้ประกอบการที่ดำเนินการแนวทางปฏิบัติอันเป็นที่ยอมรับกันทั่วไปในทางธุรกิจ ซึ่งก็เป็นหลักที่ยอมรับได้อย่างเป็นสากลและมิได้เป็นการเลือกปฏิบัติแต่อย่างใด” ผู้เขียนอาจไม่ฉลาดพอ เพราะต้องยอมรับว่าอ่านแล้วไม่เข้าใจว่าที่ สำนักงาน กสทช. กล่าวมาได้ตอบข้อข้องใจของ กสท. อย่างไร

ในลักษณะเดียวกัน DTAC ก็ได้หยิบยกประเด็นว่า หากการครอบงำอำนาจในการควบคุมบริษัทของคนต่างด้าวนั้นเป็นไปโดยถูกกฎหมาย (ไม่มีนอมินี) และเกิดจากความสมัครใจของผู้ถือหุ้นไทยที่อาจขาดประสบการณ์ด้านธุรกิจโทรคมนาคมจึงไว้วางใจให้ผู้ถือหุ้นต่างชาติเป็นผู้บริการจัดการก็ไม่น่าเป็นสิ่งที่เสียหาย ทั้งนี้ พ.ร.บ. การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 ไม่ได้ห้ามต่างชาติมีอำนาจในการกำหนดนโยบายในบริษัทไทยแต่อย่างใด ในทางตรงกันข้าม นิยามของคนต่างด้าวในกฎหมายดังกล่าวที่จงใจดูการถือหุ้นชั้นเดียวในการกำหนดสัญชาติของบริษัทนั้นสะท้อนชัดเจนว่ากฎหมายต้องการเปิดให้ต่างชาติสามารถเข้ามาเป็นผู้ควบคุมนิติบุคคลไทยได้โดยการถือหุ้นทางอ้อมเพียงแต่ในการถือหุ้นในแต่ละลำดับชั้นนั้น ผู้ถือหุ้นข้างมากต้องเป็นคนไทย ในประเด็นนี้ข้อวิเคราะห์ของสำนักงาน กสทช. ระบุว่า แม้บริษัทควรที่จะมีอิสระในการกำหนดโครงสร้างอำนาจในการบริหารจัดการบริษัทเอง แต่ในบางบริษัท “กรรมการมีสัมพันธ์แน่นแฟ้นกับผู้ถือหุ้นเป็นพิเศษจนไม่รักษาผลประโยชน์ของบริษัทแต่เลือกที่จะกระทำการเพื่อผลประโยชน์ของผู้ถือหุ้นแทน” ผู้เขียนไม่แน่ใจว่า สำนักงาน กสทช. มีหน้าที่หรืออำนาจที่จะมาตัดสินใจว่ากรรมการรักษาผลประโยชน์ของบริษัทหรือไม่หรือ และ ผลประโยชน์ของบริษัทมิใช่ผลประโยชน์ของผู้ถือหุ้นหรือ ? แต่ที่สำคัญกว่านั้น ผู้เขียนยังไม่เข้าใจว่า ประกาศฯ ดังกล่าวมีความจำเป็นหรือสำคัญอย่างไรต่อการพัฒนาธุรกิจโทรคมนาคมไทย

เมื่อปลายปีที่แล้ว คณะอนุกรรมการป้องกันการทุจริตด้านเศรษฐกิจที่พิจารณาเรื่องการประมูลคลื่น 3G ได้ตั้งคำถามเดียวกันว่า กทช. มีแนวนโยบายและเหตุผลอย่างไรในการนำเสนอร่างประกาศซึ่งเป็นการจำกัดการลงทุนของต่างชาติ ในช่วงเวลาที่ กทช. ต้องการจะชักจูงให้มีบริษัทต่างชาติเข้าร่วมประมูลคลื่น 3 G จากการทำ Road show ในหลายประเทศ

อนึ่ง ข้อ 5 ของระเบียบคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติว่าด้วยการประเมินผลกระทบจากการกำกับดูแล พ.ศ. 2549 กำหนดให้ กทช. ต้องดำเนินการจัดทำการประเมินผลกระทบจากการกำกับดูแล ในกรณีที่มีการออกระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศ คำสั่ง หรือข้อกำหนดใดๆ ที่เป็นการใช้อำนาจควบคุม หรือกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคม โดยจะต้องประเมินผลกระทบต่อการแข่งขันในตลาด ผู้ประกอบการแต่ละราย ตลอดจนผลดีผลเสียต่อผู้บริโภคคนไทย ผู้เขียนได้พยายามติดต่อ สำนักงาน กสทช. เป็นเวลาเกือบ 2 วันเพื่อที่จะได้มาซึ่งรายงานดังกล่าวแต่ก็ไม่สำเร็จเนื่องจากมีการโยนกันไปโยนกันมาระหว่างเจ้าหน้าที่หลายส่วนโดยอ้างว่า ผู้ที่รับผิดชอบเรื่องนี้ไม่อยู่ไปประชุม ทั้งๆ ที่ระเบียบข้อ 5 ดังกล่าวเขียนไว้ชัดเจนว่า การเสนอร่างประกาศฯ ต่อคณะกรรมการฯ ต้องแนบรายงานการประเมินผลกระทบไปด้วยทุกครั้ง เรื่องที่มีความสำคัญเช่นนี้มีบุคคลคนเดียวที่รับผิดชอบหรือรับรู้หรือ ? ในประเทศที่พัฒนาแล้ว รายงานดังกล่าวจะต้องปรากฏอยู่ในเว็บไซต์ของหน่วยงานกำกับดูแลโดยไม่ต้องร้องขอ (และไม่ได้) เช่นนี้

ผู้เขียนคิดว่า แม้ร่างประกาศฯ ดังกล่าวได้ผ่านกระบวนการรับฟังความคิดเห็นตามระเบียบของ สำนักงาน กสทช. และตามกฎหมายแล้ว แต่ กสทช. ยังไม่สามารถชี้แจงประเด็นหรือปรับปรุงแก้ไขเนื้อหาสาระสำคัญของประกาศฯ เพื่อคลายข้อกังวลต่างๆ ของผู้ประกอบการ นอกจากนี้แล้ว การที่สำนักงานไม่เปิดเผยรายงานการประเมินผลกระทบของร่างประกาศฯ ดังกล่าวต่อสภาพการแข่งขันในตลาดและต่อเศรษฐกิจไทยตามที่กำหนดในระเบียบของ สำนักงาน กสทช. เอง ทำให้เกิดคำถามว่า กระบวนการในการออกประกาศฯ ดังกล่าวถูกต้องครบถ้วนมากน้อยเพียงใด และสุ่มเสี่ยงต่อการเกิดข้อครหาว่าเป็นการเร่งรัดเพื่อผลประโยชน์ของธุรกิจบางกลุ่มเท่านั้น

สุดท้าย ผู้เขียนมีความเห็นว่า การลงทุนในธุรกิจโทรคมนาคมเป็นประเด็นทางนโยบายที่มีความสำคัญระดับประเทศมิใช่เป็นประเด็นที่หน่วยงานกำกับดูแลรายสาขาจะเข้ามาใช้อำนาจแห่งดุลยพินิจโดยไร้หลักเกณฑ์ในการตัดสินใจที่ชัดเจน โปร่งใส และปราศจากข้อมูลและหลักฐานของผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นในวงกว้างต่อทั้งประชาชนและเศรษฐกิจของประเทศที่สาธารณชนสามารถเข้าถึงได้ แต่ที่น่าเศร้ากว่านั้นคือ ปัญหาในลักษณะเดียวกันนี้เกิดขึ้นอย่างแพร่หลาย ได้เวลาหรือยังที่ธุรกิจและประชาชนจะต้องลุกขึ้นมาเรียกร้องสิทธิในการรับรู้ที่มาที่ไปของกฎ ระเบียบต่างๆ ที่จะมีผลกระทบต่อความเป็นอยู่ของพวกเขามากขึ้น ?